2009年6月,财政部发布了《关于推进省直接县财政改革的意见》,明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整,更是进一步深化体制改革的前奏,是一次大规模的权利和利益的再分配。因此,我们应认真分析其利弊得失,趋利避害,促进社会发展。

一、省管县财政体制改革的主要原因

1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下,县(市)一级的财权与事权不对称,财政供养人员过多,县乡政府债务沉重,资金调度困难,很多县(市)要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力,通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。

2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用,但随着改革的深入,市管县的财政体制产生的矛盾越来越多,已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚,属于“弱市强县” 型财政,加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大,市带县带不动,市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助,相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设,县域财富向地级市日趋集中,很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”,出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县乡的发展。在这种体制下,地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡,市级财政侧重于市区的发展,县乡地区容易出现“营养不良”,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,导致城乡差距越拉越大,三农问题积重难返。

3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级,即中央、省、地市、县和乡,而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下,不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心,就是要减少财政管理的层级,实行中央、省、市县三级财政管理体制,实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化,实行中央、省、市县三级行政管理体制,实现政府机构的精简,降低行政成本,提高行政效率。

二、省管县财政体制改革的影响

1.对县域经济的影响

省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展,促进城乡和谐,加快城镇化进程。因此,省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看,实行省直管县财政体制改革后,加大了中央、省对县的财政转移支付力度,增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县,增强了县级政府的调控能力,激发了县域经济发展的活力,有利于发挥县级政府的积极性,促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级,将会降低行政成本,提高资金使用效率。同时,对深化行政管理体制改革,减少行政层级,提高行政效率,也有着深远的意义。

从近期看,省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大,而不是全部经济管理权限的下放,更不是行政管理和社会管理权限的全部下放,即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面,既要往省里“跑”,又要往市里“跑”,导致政府体制内部运转的不协调,甚至会产生矛盾和冲突,使县级政府无所适从,影响行政效率。二是对于一些“强市弱县” 型财政的地方,财政体制改革后,中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反,地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入,使这些财政弱县面临财政困难,县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大,可能会带来县级政府冲动,造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”,使生产过剩,资源浪费,不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后,我国大部分省级政府管理县(市)较多,管理幅度过宽,管理难度加大,可能导致管不过来,使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。

2.对市域经济的影响

省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一,对于一些“弱市强县” 型财政的地方,由于改革后市所辖的县财政绕过了市,县财政归省里直接管理,市财政失去了集中县财力的权力,使这些比较穷的地市雪上加霜,出现财政困难。第二,改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县,市级经济管理权限将大大削弱,整合资源的能力将大大减小,宏观调控的能力水平将大大下降。第三,改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域,重点支持县域经济的发展,不利于市域经济的发展。第四,改革后省直接对县的财政管理,必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革,权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配,会给市级政府带来各种摩擦,从而降低行政效率;第五,随着省管县行政管理体制改革的不断深入,地市与县的界线将会越来越明显,改革后地市只管它的几个区,使市域经济发展空间变小,必然会限制市级税源、财源的增加,不利于市域经济做大做强,不利于市域经济对各县的辐射带动,不利于区域性中心城市的培育。

三、省管县财政体制改革的对策建议

1.要坚持因地制宜,稳步慎重推进,不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大,是一个经济发展不平衡、多民族的国家,因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件,确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区,要密切跟踪改革进展,进一步规范和完善。正在进行试点的地区,要总结,加快推进。尚未开展试点的地区,除民族自治地区外,要尽快制定试点方案,积极推进改革。

2.要坚持科学规范、合理有序,进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求,依法明确省、市(地)、县的职责权限,同时明确省、市(地)、县的收入支出范围。首先,省级财政要强化区域财力调节作用,实行省对县(市)的“五个直达”,即:资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达;省级财政要在保证市县既得利益的基础上,加大对市县财政的指导和支持力度,调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系,扩大县级管理权限,加大对财力薄弱县的支持力度,缓解县乡财政困难。其次,市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用,继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责;在力所能及的情况下,对所辖县(市)财政困难继续给予帮助。最后,县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权,努力争取中央、省、市各级政府的支持,用足用好上级扶持的资金,用足用好改革赋予的各项政策,提高财政资金的使用效率和行政效率,激发县域经济发展的内在动力,壮大县域经济;县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作,增强自我发展、自我约束意识,认真落实财政改革各项措施,提高财政管理的科学化、精细化水平;县级财政要建立起民主的决算预算机制,架构起县级公共财政体系,靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。

3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度,从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督,全面掌握县级财政基本情况,指导县财政管理与改革工作,促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系,客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制,采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式,激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理化建设,加快“金财工程”建设步伐,构建省级与市、县的财政信息化网络,强化财政管理的技术手段,提高财政管理水平。

4.要坚持积极稳妥、循序渐进,妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务,一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务,比如说,义务欠债,粮食大县欠债,应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度,取消配套做法,建立激励和制约机制,做好转移支付、法规的细化和完善工作,堵塞现有漏洞,使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

总之,省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革,也是一项涉及利益格局调整的重大举措,各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作,密切关注改革中出现的新情况、新问题,加强研究,及时完善,确保改革积极稳妥地推进。