二十多年来,海上船舶溢油事故频发,油污损害赔偿的争议不断,其核心的问题是赔偿范围的认定,特别是渔业资源中长期损失的赔偿问题,从国际到国内,从理论到实践,对此不同的观点或针锋相对,或含糊不清,一直没有得到很好地解决。笔者结合海洋油污损害赔偿案件的审判实践,欲针对油污损害中渔业资源的中长期损失的赔偿,分别从目前的海事司法实务和今后完备法制两个方面提出如下看法和意见,供同仁们参考。
一、关于海洋油污中长期损失赔偿的司法原则目前海事审判实践中,关于油污损害赔偿范围的争议主要集中于油污损害的中长期损失的请求是否应予以支持。早在广东湛江1997年“海成”轮油污损害赔偿纠纷案的审理过程中就出现分歧,一审采纳专家意见,认为中长期损失不属于《1969年国际油污损害民事责任公约》规定的赔偿范围,驳回了原告对中长期损失的请求。二审认为,上述公约没有表明对中长期损失是否赔偿的态度,油污以及清除油污造成的二次污染破坏了海洋原先的生态环境,从而造成渔业资源种类、数量及组成的改变,导致渔业资源长期逐渐衰退,这种影响在海洋环境中可持续数年甚至十几年,即漏油影响渔业生态环境和渔业资源的时间是较长的。该损失是持续的,属于《1969年国际油污损害民事责任公约》所规定的灭失和损害。因此应按照恢复原状所需费用来折价赔偿,即赔偿的金额应大体相当于使受损水域恢复到原来的生态状况所需的费用,因此,该中长期损失应予赔偿。在以后的油污损害赔偿纠纷案 中,广东省高级人民法院也继续对中长期损失的请求予以支持。
主张中长期损失不应列入油污损害赔偿范围的主要理由有:(1)中长期损失数额巨大,一般为资源损失,索赔的权利主体为国家。而近期损失及其他直接损失数额小,索赔主体多为单位或个人,这类损失的赔偿直接关系到有关单位和个人的生产与生活,涉及面广,社会影响大。如果允许对中长期损失赔偿,数额巨大的中长期损失将与数额较小的近期损失一起平等参与油污责任限制基金的分配,结果众多的近期损失的索赔主体只能得到很少的补偿,从而导致事实上不公平;(2)中长期损失多是将来的预计损失,而不是现时的、客观的、已发生的损失;(3)特别是目前油污损害赔偿纠纷案中当事人或有关部门对中长期损失的调查预测方法、手段不科学,调查结果不准确,中长期损失索赔的事实依据不足。
笔者认为,在目前没有作限制性规定的情况下,原则上中长期损失作为油污损失的一种形态,法院应当判决责任人予以赔偿。理由是:(1)完全赔偿是民事赔偿的基本原则,《民法通则》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、我国加入的《1969年国际油污损害民事责任公约》均没有特别限制污染造成中长期损失的赔偿。我国《环境保护法》第四十一条第一款只是规定,污染责任人“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。” 《1969年国际油污损害民事责任公约》将“油污损害赔偿”限定为“由于船舶逸出或排放油类后,在运油船舶本身以外因污染而产生的灭失或损害,并包括预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。”该定义并没有排除中长期损失赔偿之意,中长期损失与近期损失相比,不能说是直接与间接之分,而是损失表现的时间长短。(2)我国《民法通则》第一百三十四条列举的承担民事责任的十种形式中,适用于环境污染的有五种,即:停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。这里不论及其他责任形式,只谈恢复原状。恢复原状是指将损害的财产或权利基本上回复到被侵害前的状态。环境被污染后恢复原状是必要的,是可能的,符合民事责任制度的宗旨。由于环境污染具有潜在性与渐进性,有的污染损害短时间内不可能立即发现,或不能短时间内立即恢复,一般来讲,油污污染的中长期损害是客观存在的,污染责任人有义务将受污染的环境恢复到污染前的状态,包括补偿并消除中长期损害。如果法院判令污染责任人恢复受污染环境的原状(主要是治理中长期损害),一方面,如果责任人不具体履行恢复原状的义务,法院难以具体强制责任人履行,但法院可责令责任人支付治理费用,补偿损失;另一方面,责任人往往不愿旷日持久地治理受污环境的中长期损害,受害人又多倾向于直接索赔损失。
我国的环境污染防治法律、法规中没有规定恢复原状这一责任形式。因此,从恢复环境的角度出发,只要中长期损失存在,责任人就应当赔偿中长期损失。(3)至于说如果将中长期损失纳入索赔范围,则众多的近期损失索赔主体将只能得到很少的补偿,由此推断出中长期损失不应列入索赔范围的结论,这似乎既不符合法律,又不符合逻辑。无论是中长期损失,还是近期损失,无论是数额大的损失,还是数额小的损失,作为损失存在的形态,均应当得到赔偿。我们不能为了使某些损失得到更多的受偿,而去限制或甚至否定其他可能更大损失的索赔,否则我们将陷于一种离奇的心理状态,同样是损失,“相煎何太急”?在现代法制“由契约到身份”的运动中,为了对某些群体或权利予以特别保护以达到社会的实质正义,法律可以规定某些权利优先受偿,或限制对方权利,少有以剥夺同类权利予以平衡的现象。从政策导向上考虑,如果需要对众多的小额近期损失索赔给予特别保护,在立法上或司法解释中可以对中长期损失的索赔在数额上作适当的限制,而一概否定是不合适的。但目前没有出台限制性规定前,在审判实务中,对中长期损失的索赔应予以支持。(4)中长期损失多是将来的预期损失,而不是现时的、已发生的损失,这也不能成为不支持中长期损失索赔的理由。如果索赔的损失是可合理预见必将发生的损害,也应当属于损害赔偿的范围。这在法律与司法实践中有众多的实例,如对伤残者日后定期更换假肢的赔偿等,未必要待必将发生的损失实际发生后才能给予赔偿。作为国际上建设性的意见,1994年《国际海事委员会油污损害指南》第十一条规定:“环境损害的赔偿(除利润损失外),应限于已实际或行将采取恢复原状的合理措施的费用。在对根据理论模式计算出来的损害作出抽象定量的基础上所提出的索赔,不予赔偿。”(5)中长期损失的调查报告不准确属于事实问题、个案问题,不应上升成为法律上一概不支持中长期损失请求的理由。基于调查报告不准确与基于法律上的否定态度而驳回中长期损失的请求,分属于事实依据不足与没有法律依据两类不同性质的原因,不能混淆。当然我们可以综合环保部门的各种意见探讨调查、预测中长期损失的科学方法,从而正确确定调查报告的采信标准。
综上,笔者认为,在目前法律没有明确限制性规定的情况下,在审判实务中,支持中长期损失的请求从我国现行法律的文意及内在的逻辑看是顺理成章的,而不支持中长期损失的请求却显得理据不足。理论上不赞成支持中长期损失的立场在没有被法律或司法解释吸纳前,支持中长期损失请求的司法立场应继续坚持。至于中长期损失的调查报告不准确问题,当务之急是研究预测中长期损失的科学方法,确定中长期损失的采信标准。
二、关于船东强化反证油污中长期损失的建议在油污事故发生后,海事局作为海上交通安全主管部门首先赴现场进行船舶溢油事故调查,勘查油污事故现场,在当地政府的领导下组织清污,出具海事调查报告,分析事故原因。而海洋与渔业局作为渔业资源的主管部门,委托或者指派海洋与渔业资源环境检测中心(以下简称监测中心)赴油污现场对渔业资源损失进行调查取证。而事后这两个部门对油污损害程度描述时常存在较大差异。海事局称:由于积极组织清污,油污得到了控制,污染不大。而海洋与渔业局称:经检测,污染面积大,渔业资源受到严重破坏。前者的工作人员指责后者夸大了损失;后者的工作人员指责前者夸大清污效果,孰是孰非,莫衷一是,这也给油污损害赔偿纠纷的各方当事人埋下了一个争议的伏笔。
监测中心一般对渔业资源损失进行如下调查:1、污染源调查;2、环境调查(污染区域及面积);3、海况调查;4、水质监测,在调查海域设置若干采样站,根据国家《海洋监测规范》、《渔业水质标准》采集海水样品,测定海水石油类浓度,确定海水石油浓度超标(《渔业水质标准》的限定值)区域面积(如超标10倍、20倍以上水域面积);5、渔业资源损失调查,在调查海域设置若干调查站,用监测船现场拖网调查游泳资源,对比近年来该区域渔业资源监测数据,分析调查水域渔业资源的变化情况,计算污染水域平均每小时渔获率下降幅度,考虑游泳生物的回避效应,估算溢油事故造成游泳生物资源的损失率;经统一计量单位计算得出污染前的游泳生物资源的密度;以受污染面积 X 游泳生物资源损失率 X 污染前游泳生物密度,得出游泳生物损失量。以当地水产品的平均价格 X 游泳生物损失量,得出游泳生物直接经济损失。目前一般采用专家评估法计算渔业资源损失,根据农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》,天然渔业资源(中长期渔业资源损失)经济损失额的计算,不应低于直接经济损失中水产品损失额的3倍。据此,监测中心一般以预计污染水域渔业资源恢复原正常水平至少需 3年以上时间,并按照农业部的上述规定,以直接经济损失的3倍计算得出污染水域天然渔业资源经济中长期损失的数额。
海洋与渔业局代表国家向肇事船东提起渔业资源损失的索赔,首先委托监测中心调查取证,掌握了大量的一手资料(直接证据),并按照农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》中的计算办法计算出渔业资源损失,作出渔业资源损失的监测报告。而船东一般只是在诉讼中对监测报告提出种种异议,特别是对于监测中心按照农业部的上述规定以直接经济损失的3倍计算污染水域天然渔业资源中长期经济损失的数额,船东一直持有异议和疑虑,但并不能提出有力的反证,在举证上处于消极、被动、防御的状态。而根据民事诉讼证据规则,如果海洋与渔业局提供监测中心的监测报告,该监测中心具有鉴定资质,其监测方法又符合法规的规定,由此作出的鉴定结论应具备证据效力。而船东仅对鉴定结论提出异议,却不能提供相应的反证予以支持,就不能推翻鉴定结论。监测报告中关于渔业资源损失的鉴定结论就应作为确定渔业资源中长期损失的依据。
船东收集证据上迟缓与消极,导致其在诉讼中处于不利地位,往往叫苦连天,甚至怀疑法院裁判的公正性,却不怀疑自己的举证能力。油污损害赔偿的双方当事人在诉讼中的不对称,举证能力失衡,法院依法裁判固然符合法律公平,但可能存在事实上的不公平,留下不和谐的社会隐患。为此,笔者建议:船东方面应建立健全油污事故调查预案,提高反应能力,在油污事故发生后,应立即组织清污,回收污油,减少入海油量,并委托鉴定机构计算实际回收的纯油量,核实船舶当航次开始时的载油量、航次中的油耗、船舶发生溢油事故经封舱堵漏之后的剩余油量,从而准确计算实际入海油量,作为日后诉讼的一个有力反证。同时,应注意委托有资质的机构,最好申请法院证据保全,由法院委托有资质的监测机构,监测污染水域面积、污染水质、渔业资源损失率,并对污染水域的水质及渔业资源恢复状况跟踪监测1-3年。法院可考虑先中止审理该类案件,待跟踪监测完毕后,结合各方的监测数据,认定渔业资源直接损失及中长期损失。如果跟踪监测表明渔业资源短期内已恢复到原来的状况,或损失幅度不大,则天然渔业资源中长期损失的计算就应相应调整。只有通过跟踪监测,农业部规定的上述计算方法才能在实践中得到进一步的验证,切实消除船东的疑虑。
目前几乎没有船东能采取上述措施积极收集反证,而面对数千万元甚至更高的渔业资源损失索赔,抱怨多而作为少。因此,船东举证推翻监测中心关于渔业资源损失鉴定的案例很少。船东只有在船舶发生溢油事故后迅速反应,及时全面收集证据,积极准备反证,由“防御”转为“反攻”,才能改变其在举证上的弱势地位。只有赔偿纠纷的双方当事人在诉讼中均充分举证和对抗,法院居中认定的事实才能接近客观事实,实现法律真实与客观真实、法律效果与社会效果的统一。
三、关于研究制定油污损害赔偿范围与标准的设想。
海洋油污具有社会性、利益性、复杂性、间接性、长期性等特点,可能造成一系列的损害,包括:清污费用、采取预防措施的费用、调查费用等油污应急防治费用;渔船、渔具等海上及沿岸设施受污染的清洗修复更新费用;海水水产养殖损失;渔民因不能正常捕鱼而遭受的渔业捕捞损失;海滨旅游、饮食服务业营业损失;其他用海的工业生产损失;渔业资源的短期、中长期损失;其他生态损失。生态环境具有很强的公共物品的特性,生态环境的所有权代表是国家,但国家并没有对生态环境进行资产化。生态环境的价值是一种生态服务,而生态服务的价值难以货币化,且绝大多数生态服务的价值并未进入市场,而是免费提供的。生态的功能是综合的,生态无价,渔业资源中长期损失也难以准确量化。但是,任何难以量化,乃至无价的权益进入民事赔偿领域,最终须依据一定的标准予以量化定价。对海洋环境污染损害的货币化确定是认定损害赔偿数额的关键,其困难重重,我们又不能回避,必须着力解决,出路就在于制度创新和各部门协力。
由于油污损害赔偿除小部分物质损害外,大部分属纯经济损失。纯经济损失赔偿无论在世界各国的法律规定中,还是我国国内法中,均是一个正在历经变革的难题,共识与分歧并存。我们进行制度创新解决这一难题(重点是针对渔业资源中长期损失等纯经济损失范围与数额的认定),需要在正确解释法律一般条款和补充法律漏洞的基础上,进行比较法分析和类型化研究,寻求一种顺应时代要求和满足社会现实的合理方案。
(一)对法律一般条款的解释法律的一般条款具有很强的包容性和开放性,以高度的抽象涵盖各种法律问题。对于新出现的法律问题,缺乏明确具体的可操作性规范时,只能借助于对一般条款的解释。我国《民法通则》第一百零六条第二款关于一般侵权的规定使用了“财产”一词,第一百二十四条关于环境污染侵权无过错责任的规定使用了“损害”一词;我国《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危险并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。”《海洋环境保护法》第九十条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;……”。上述法条使用的“财产”、“损害”、“损失”等宽泛的概念,从字面上看应当包括油污中长期损失等纯经济损失;从社会经济的发展看,也应当作这种解释(见下述比较法分析和类型化研究),只是《环境保护法》使用了“直接”一词,从损失发生的因果关系上对损害赔偿的范围进行了限定 .直接性至多只能作为控制污染损害赔偿范围的标准,而不是一概否定纯经济损失赔偿的理由。
我国加入的《1969年国际油污损害民事责任公约》第1条第6项对“污染损害”下定义为:是指由于船舶溢出或排放油类(不论这种溢出或排放发生在何处),在运油船本身以外因污染而产生的灭失或损害,并包括采取预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。我们首先应明确,该定义条款是对公约所调整的“污染损害”的限定,而不是对油污责任人损害赔偿责任的限定。如果油污受害人遭受了除公约定义的“污染损害”外,还遭受了其他污染损失,受害人仍有可能依据其他法律向责任人索赔,公约的定义并无排除其他损失索赔的功能。而且公约在定义中同样使用了“灭失”、“损害”一般性术语。对这些语义的解释,仍应由法官依据国内法的一般观念进行解释。按照上述分析,公约定义的“污染损害”也是一个宽泛的术语,应解释其包括渔业中长期损失等纯经济损失。至于英国等其他国家以及国际油污损害赔偿基金组织不支持油污中长期损失的做法,其中肯定有法律与事实上的种种原因,我们在没有查明原因前,不能仅参照其处理结果而盲目跟风,国外的一些实践至多仅作为我们解释公约的参考,不含有我们必然采纳的逻辑。
(二)比较法分析油污损害同电缆毁损、航道阻塞船舶受困案件、不实陈述、产品责任、第三人侵害债权、侵犯知识产权等案例类型一样均是纯经济损失的典型案例。纯经济损失索赔的法律保护是侵权行为法上最困难的课题,在损失范围上具有不确定性,而且还有各种利益衡量。随着世界经济交往的频繁和众多国家市场化程度的提高,纯经济损失纠纷将经常大量发生,各国在兼顾自己法律传统的同时,努力在法律理念和法律技术上演进,试图妥善处理好日益增多的纯经济损失纠纷,以适应日新月异的社会。在对各国法律进行比较分析时,还在整个纯经济损失的范畴中进行案例类型比较,有助于更好地了解各国规范纯经济损失赔偿的立场和方法,我们也许能从中找到我国解决海洋油污损害赔偿纠纷的因应之道。
纯经济损失是被害人所直接遭受的经济上的不利益或金钱上的损失,它并非是因被害人的人身或有形财产遭受损害而间接引起的,或者说,它并非是被害人所享有的人身权或物权遭到侵犯而间接引起的。纯经济损失是英美法上的常见概念,英国早期判例确立了原告索赔因第三人财产受损而遭受的纯经济损失不予支持的排除性规则;但英国法官Lord Atkin在1932年发生的Donoghue v. Stevenson 一案中提出了着名的“邻人原则” ,允许原告向违反注意义务的人提出纯经济损失索赔,弱化了排除性规则的适用;以后随着纯经济损失案例增多,英国法官在处理上存在反复和不确定性,总体上仍然采取消极限制的态度。美国也存在因过失引起的纯经济损失不能获得赔偿的排除性规则,但又表现出开明的态度,倾向采用“邻人原则”,由此衍生出许多因过失引起的纯经济损失索赔的案例,并在立法上开始对某类纯经济损失赔偿进行规定,如1990年8月颁布了有关在可航水域或邻近海岸倾倒油污的责任的联邦法规,规定责任人要负责赔偿清污费用和其他一切损失,尤其是,利润损失或因不动产、动产、或自然资源的损害、破坏或丧失而造成的谋生能力的削弱均可获得赔偿。在该油污责任下,受污染海域邻近的旅馆、餐厅所受纯经济损失等都可获得赔偿。该油污责任有最高限额,根据溢油船舶吨位最高可达一千万美元,联邦基金也可提供部分额外补偿。
法国法使用了宽泛的损害概念,即使因过失所引起的纯经济损失亦可得到赔偿,但受到“直接性”标准的限制。德国法院通过解释《德国民法典》第823条第一款关于一般侵权行为规定的“其他权利”,将纯经济损失纳入“其它权利”的范围予以保护,但同样通过法律技术进行合理控制。德国水法第二十二条允许赔偿纯经济损失,如清理油污的费用,但原告限于直接受到油污影响的人,如海滩附近的旅馆的店主。间接受到损害的人,如游客、远离海滩的旅店主、市政府等则不能获得赔偿 .从上述分析可以看出,两大法系的主要国家均倾向在合理控制的条件下保护纯经济损失,美国和德国还专门通过成文法保护包括纯经济损失在内的各类油污损害。我国应顺应这一趋势,适当保护油污损害在内的各类纯经济损失,原则上应支持渔业资源中长期损失及其他纯经济损失的索赔,但以“直接性”标准合理控制当事人的赔偿范围和数额.(三)类型化研究 — 制定赔偿范围和标准不同类型的案件所发生的背景不同,所引起的利益衡量和政策考量因素也不同。将大量发生的相类似的判例进行分类归纳,找出处理该类型案件的一般方法,有助于提高法律适用的稳定性和可预见性。我国最高人民法院已陆续出台了关于证券市场虚假陈述、期货交易、人身伤亡、船舶碰撞等各类损害赔偿的司法解释,有效地指导各级法院公正高效审理各类型案件。从总体上看,根据我国立法宜粗不宜细的传统,对于经研究可归类的损害赔偿类型,无论在现在《民法通则》下,还是在将来的“民法典”下,有关赔偿的规定基本有三个层次:第一层次为民法中统摄所有侵权行为的一般条款(如《民法通则》第一百零六条第二款、第三款);第二层次为某类侵权的特别规定(如《民法通则》第一百二十四条关于环境污染无过错责任原则的特别规定以及《环境保护法》、《海洋环境保护法》、我国加入的《国际油污损害民事责任公约》的特别法规定);第三层次为关于贯彻上述法律的原则性规定的实施细则,一般为最高法院的司法解释。司法解释将详细规定计算损害赔偿的具体标准、参考因素、计算方法等。
我们对油污损害赔偿作类型化研究,较理想的结果是出台一部关于油污损害赔偿的司法解释,该部司法解释将与最高法院已作出的关于人身损害赔偿、期货、证券市场虚假陈述、船舶碰撞等损害赔偿司法解释并驾齐驱,共同丰富我国损害赔偿的法律体系。这些已颁布的损害赔偿司法解释制定的理念、法律技术、经验,是值得我们对海洋油污损害赔偿通过作类型化研究,而进一步制定司法解释所借鉴的。以人身损害赔偿为例。常言人身无价,但进入民事赔偿领域必须量化。最高法院颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定了人身损害赔偿的范围和计算标准,其成功至少离不开以下三个方面的工作:一是正确认识人身的价值以及体现或实现人身价值的主要因素,最终确立了对人的伤、残、死可量化的赔偿标准,如医疗费、误工费、护理费、交通费、住院伙食补助费、营养费、残疾赔偿金、残疾辅助器具费、丧葬费、被扶养人生活费、死亡赔偿金等。二是正确估计社会的经济文化发展水平和整体赔付能力,作出适当的政策考量和利益均衡,确定赔偿范围和幅度,如20年死亡赔偿金等。三是有赖于各级政府统计部门公布的各种统计数据,如职工平均工资、各行业的平均工资标准等。没有这些数据,最高法院的司法解释难以具体实施。同样,当我们为油污损害赔偿确定赔偿范围和赔偿标准时,至少也需要作以下三方面的工作:一是全面正确评价海洋环境,确定油污损害赔偿的指标体系,明确可列入赔偿的损失项目。二是认真调查油类运输船东和石油进出口商的经营状况与风险、给付能力、风险社会化的状况等因素,作好政策考量,确定适当的赔偿幅度。赔偿幅度应与一般油运企业和其他相关企业的赔付能力和承受能力相适应。三是海洋渔业主管部门、海洋环境保护部门等对我国领海和专属经济区的渔业资源和海洋生态作全面监测,根据渔业资源和海洋生态的优良状况将海域划分若干等级,对油污可能对海域造成的损害程度也可划分为若干等级。
